Il 12 ottobre, dopo un dibattito durato quasi un anno e mezzo, che ha visto intervenire istituzioni comunitarie e nazionali, associazioni di produttori, gruppi di interesse ed enti di ricerca, il commissario europeo all’Agricoltura, Dacian Cioloş ha presentato le proposte della Commissione relative ai regolamenti che costituiranno la base legislativa della politica agricola comunitaria nel periodo 2014-2020.
Si tratta di proposte (ora inizierà il dibattito con il Parlamento e il Consiglio), e comunque bisognerà aspettare i regolamenti della Commissione, delegati o di esecuzione, per definire meglio i contenuti. Ma certo è che già da ora si evidenzia con chiarezza, agli occhi di tutti, il profilo di una riforma destinata a intervenire sui principali strumenti della politica agricola comunitaria.
La proposta mantiene, cosa che all’inizio del dibattito non era scontata, l’attuale struttura della Pac su due pilastri. Il primo pilastro copre i pagamenti diretti (nella sostanza, oggi, il regime di pagamento unico), che forniscono un sostegno annuale al reddito degli agricoltori, e le misure di mercato. Il secondo pilastro riguarda invece lo sviluppo rurale, all’interno del quale gli Stati membri provvedono a redigere e cofinanziare programmi pluriennali. In altri termini, resterebbero dunque misure obbligatorie annuali di applicazione generale nel primo pilastro, completate con misure volontarie meglio tarate sulle specificità nazionali e regionali sotto l’approccio di programmazione pluriennale del secondo pilastro, cofinanziato dagli Stati membri.
Ocm vino, un piccolo tassello
All’interno di questa complessa architettura, l’Ocm vino è un piccolo tassello, solo sfiorato finora da un dibattito concentrato invece su distribuzione delle risorse tra gli Stati membri, revisione dei pagamenti diretti e nuova disciplina dello sviluppo rurale, seguendo un criterio di priorità che non solo parte dal “generale”, per arrivare poi al “particolare”, ma che tiene evidentemente conto anche del peso finanziario delle questioni in discussione.
Del resto, poi, il vino ha sempre mantenuto una sua originalità, ritagliandosi spesso una disciplina specifica rispetto agli altri settori dell’agricoltura. E anche l’apertura alla filosofia generale della Pac, impressa dall’ultima riforma dell’Ocm vino, è stata di fatto solo parziale. Vale la pena ricordare che proprio in quell’occasione tutte le superfici viticole coltivate attivamente sono diventate ammissibili al regime di pagamento unico, consentendo ai produttori di attivare sulle stesse i diritti in loro possesso o acquisiti, con l’effetto collaterale di farle entrare nel sistema di ecocondizionalità. Per la verità l’apertura è stata anche maggiore, perché tra le misure finanziabili con i programmi nazionali di sostegno del vino è stato previsto anche il trasferimento di risorse al regime di pagamento unico, con conseguente creazione di nuovi diritti. Ma il ricorso degli Stati membri a questa possibilità è stato limitato, e l’Italia in particolare non ha inserito la misura in questione nel proprio programma di sostegno.
In ogni caso, nelle strategie delle aziende del comparto vitivinicolo l’effetto della riforma sarà globale, perché è proprio al livello dei produttori che i diversi regimi di aiuto si ricompongono e si integrano nel mix di finanziamenti scelto destreggiandosi tra le misure del programma di sostegno (solo per citarne alcune ristrutturazione e riconversione dei vigneti, investimenti ma anche assicurazione del raccolto), le misure dello sviluppo rurale (ad esempio pagamenti per l’agricoltura biologica o sostegno per le terrazzature o per l’agriturismo) e la possibilità di riscuotere il pagamento unico anche sui vigneti (per un dettaglio sulla nuova struttura dei pagamenti diretti e sulle misure proposte all’interno dello sviluppo rurale, vedere i box corrispondenti).
Le quattro proposte
Di fatto il pacchetto legislativo che traccia le direttrici per la Pac 2014-2020 è costituito essenzialmente da quattro proposte, riguardanti i regolamenti su pagamenti diretti, Ocm unica, sviluppo rurale, e finanziamento, gestione e monitoraggio della Pac. Ma a toccare specificamente il vino, all’interno del pacchetto, è anche un altro regolamento, che modifica l’attuale Ocm rispetto al sostegno al pagamento unico che può essere concesso con il programma nazionale.
Bisogna comunque sottolineare che in assenza dei regolamenti applicativi restano da definire nella loro effettiva portata, e quindi anche nelle loro ripercussioni concrete sui produttori, molti degli elementi contenuti nelle proposte dei regolamenti di base, tanto che una loro analisi in questa fase può servire soprattutto a sottolineare i punti di principale interesse, sulla cui interpretazione ed applicazione bisognerà prestare attenzione.
Ma procediamo per gradi entrando nel dettaglio di alcuni degli elementi di questa riforma, partendo ovviamente dall’Ocm unica.
Ocm unica: fine delle quote per tutti
Nella proposta di regolamento sull’Ocm unica, che disciplina al suo interno anche l’Ocm vino, le disposizioni restano molto articolate per settore. Sicuramente comune, tuttavia, è l’intenzione di portare ad estinzione i regimi delle quote. Insieme alle quote zucchero, finiranno anche i limiti alla produzione del latte e la restrizione all’impianto di viti, con il sistema dei diritti di reimpianto che ne consegue. Dunque la proposta del regolamento, che dovrebbe entrare in vigore dal 2014, non contiene le disposizioni corrispondenti, ma prevede che continuino ad applicarsi, finché sarà necessario, quelle dell’Ocm attualmente in vigore, in particolare rispetto ai vigneti illegali, finché le superfici non sono estirpate o regolarizzate, e al regime dei diritti di impianto, fino al 31 dicembre 2015 o, su decisione dello Stato membro, fino al 31 dicembre 2018.
Resta lo strumento del programma nazionale di sostegno di durata quinquennale, con cui vengono finanziate dall’Unione europea le misure scelte dallo Stato membro all’interno di un elenco predefinito. L’elenco non cambia se non per la fuoriuscita, già prevista, delle tre misure in phasing out, applicabili fino al 2012: la distillazione di crisi (che comunque potrà continuare ad essere finanziata, entro limiti ben precisi, a livello nazionale), la distillazione di alcole alimentare e l’utilizzo dei mosti di uva concentrati e concentrati rettificati nell’arricchimento. (Per inciso, nulla cambia nella disciplina di quest’ultima pratica, che vede l’Unione europea divisa tra paesi/zone per i quali è ammesso lo zuccheraggio e paesi/zone, tra cui l’Italia, per i quali invece è vietato).
Le otto misure rimaste per il vino
Dunque i programmi di sostegno del vino potranno includere solo una o più delle seguenti otto misure: Regime di Pagamento Unico, promozione nei paesi terzi, ristrutturazione e riconversione dei vigneti, investimenti, distillazione dei sottoprodotti e tre misure preventive legate a situazioni di crisi, ovvero vendemmia verde, fondi di mutualizzazione e assicurazione del raccolto. La disciplina di base delle misure è stata ripresa identicamente dal regolamento 1234/2007, che ha recepito il regolamento 479/2008, con l’eccezione del sostegno tramite trasferimento al pagamento unico. Per quest’ultima misura gli Stati membri dovrebbero poter decidere entro il 1° dicembre 2012 di concedere ai viticoltori, a partire dal 2014, i pagamenti diretti, assegnando i diritti con uscita definitiva dei fondi corrispondenti dalla disponibilità per le altre misure del programma di sostegno.
I programmi di sostegno vedranno confermate le dotazioni nazionali previste dall’attuale Ocm per le annualità dal 2014 in poi. Nella nuova programmazione spetteranno dunque all’Italia i 336,7 milioni di euro prestabiliti, sugli 1,23 miliardi che ogni anno la Comunità destinerà al finanziamento dei programmi di sostegno del vino nell’Unione europea.
Misure straordinarie
L’Ocm unica prevede anche delle misure eccezionali, di tipo trasversale rispetto ai diversi settori agricoli. Quelle destinate a far fronte alla perdita di fiducia dei consumatori, che sono state estese ai prodotti vegetali, consentono alla Commissione di adottare per tutti i settori, su richiesta degli Stati membri interessati, misure di sostegno per tener conto di gravi turbative del mercato connesse a una perdita di fiducia dei consumatori a causa di rischi per la salute pubblica, per la salute degli animali o per la salute delle piante (in generale la Ue parteciperebbe per il 50% al finanziamento delle spese corrispondenti sostenute dagli Stati membri).
Per contrastare le minacce di turbativa del mercato causate da aumenti o cali significativi dei prezzi sui mercati interno o esterno o da qualsiasi altro fattore che si ripercuota sul mercato, la Commissione potrebbe inoltre emanare atti delegati per adottare nel settore interessato le misure necessarie che, nella misura e per il periodo opportuno, possano ampliare o modificare la portata, la durata o altri aspetti di altre misure previste dal regolamento dell’Ocm unica, oppure sospendere i dazi all’importazione.
E poi c’è la possibilità di adottare misure per problemi specifici (vedi box a pagina…).
Per rafforzare la posizione degli agricoltori, la Commissione ha inoltre proposto di estendere il riconoscimento delle Organizzazioni dei produttori (OP), delle Associazioni di OP e delle Organizzazioni interprofessionali a tutti i settori, prevedendo disposizioni trasversali da leggere congiuntamente a quelle contenute nello sviluppo rurale, che riconoscono contributi per la costituzione delle organizzazioni dei produttori in tutti i settori.
Alcuni passaggi di competenze
A scorrere con attenzione i contenuti dei testi diffusi, si nota poi come alcune disposizioni siano state stralciate dal testo dell’Ocm unica per finire nel regolamento, definito “orizzontale”, su finanziamento, gestione e controllo della Pac. In quest’ultimo, che contiene in generale le disposizioni relative a controlli e sanzioni, sono confluite le disposizioni sulle autorità di controllo per le Dop e Igp dei vini e sugli enti che assicurano il rispetto del disciplinare di produzione. Lo stesso regolamento orizzontale contiene, armonizzate, le regole sulla condizionalità per i pagamenti diretti, lo sviluppo rurale e il settore viticolo (in particolare quelle legate alla ristrutturazione e riconversione dei vigneti e alla vendemmia verde). Sarà interessante approfondire proprio le nuove norme sulla condizionalità che, secondo le anticipazioni della Commissione, verrebbero rese più agili tramite una riduzione degli oneri amministrativi.
Ma ci sono anche alcune disposizioni scomparse dal regolamento sull’Ocm unica perché la competenza a definirle passerebbe alla Commissione. Per quanto riguarda il vino, in particolare, non si troverebbe più nel regolamento di base il riferimento alla procedura nazionale preliminare alla presentazione del programma nazionale di sostegno, ed inoltre alla possibilità di definire le misure contenute nel programma di sostegno con riferimento al livello territoriale ritenuto dagli Stati membri più adeguato. Rispetto alle Dop-Igp, mancherebbe invece il dettaglio sugli elementi obbligatori del disciplinare di produzione e risulterebbe molto sfrondata la procedura nazionale preliminare, con l’omissione del riferimento alla procedura nazionale di opposizione e del dettaglio sulla procedura di trasmissione della domanda di protezione alla Commissione. Scomparirebbe anche il riferimento a procedure semplificate di approvazione, da parte della Commissione, delle domande di modifiche del disciplinare di produzione. Ma questi sono solo alcuni esempi.
Il vino e le crisi
Come anticipato, nel programma di sostegno del vino restano tre misure di prevenzione delle crisi: la vendemmia verde, che azzera la resa produttiva dei vigneti per ripristinare l’equilibrio tra l’offerta e la domanda sul mercato; l’assicurazione del raccolto, che tutela i redditi dei produttori colpiti da calamità naturali, avversità atmosferiche, fitopatie o infestazioni parassitarie, con contributo finanziario al premio assicurativo pagato; i fondi di mutualizzazione, che offrono assistenza ai produttori per assicurarsi contro il rischio di fluttuazioni del mercato, con aiuto temporaneo e decrescente alla costituzione dei fondi.
Non si può non rilevare che anche nella proposta di regolamento sullo sviluppo verrebbe previsto un pacchetto di misure per la gestione dei rischi, costituito dall’assicurazione del raccolto, degli animali e delle piante, dai fondi di mutualizzazione per epizozie e fitopatie e per emergenze ambientali e da uno strumento per la stabilizzazione del reddito, tramite un fondo di mutualizzazione destinato ad aiutare gli agricoltori che subiscono un drastico calo del reddito (vedi box a pagina….).
Sarà interessante verificare le relazioni tra gli strumenti previsti nei due regimi di aiuto (anche alla luce delle norme generali che li disciplinano), ricordando che già oggi la questione si pone rispetto all’assicurazione del raccolto, finanziabile sia con l’Ocm vino sia, sempre nell’ambito del primo pilastro, con l’articolo 68. Nel 2010 l’Italia l’ha risolta scegliendo di finanziare l’assicurazione del raccolto di uva da vino con i fondi provenienti dal programma di sostegno del vino, e destinando dunque le risorse dell’articolo 68 per l’assicurazione negli altri settori.
Ma ovviamente le proposte di regolamento diffuse rilanciano l’interesse intorno a questa materia, anche in relazione al nuovo strumento di stabilizzazione del reddito che è stato istituito. D’altronde è questo solo uno dei molteplici punti su cui nei prossimi mesi sarà inevitabile confrontarsi, per arrivare a definire il futuro degli agricoltori nell’ambito della politica agricola comunitaria.
La nuova struttura dei pagamenti diretti e l’obbligo del greening
La proposta della Commissione prevede una convergenza dei livelli dei pagamenti diretti tra Stati membri e al loro interno, a livello nazionale o regionale. Cambia anche l’architettura di questo tipo di sostegno, strutturata su un pagamento di base, pre-requisito per percepire alcuni pagamenti aggiuntivi. Tra questi sta facendo parlare molto di sé, e rappresenta sicuramente una delle principali novità introdotte, il cosiddetto “greening” o “inverdimento”, componente obbligatoria per gli Stati membri e per gli agricoltori (ovviamente se accedono al pagamento di base), che prevede l’applicazione di tre pratiche agricole, con implicazioni positive su clima e ambiente: la diversificazione delle colture, la conservazione dei prati permanenti e le aree di interesse ecologico, rappresentate da terreni lasciati a riposo, terrazze, elementi caratteristici del paesaggio, ecc., a cui destinare almeno il 7% della superficie. Ovviamente l’implementazione delle pratiche corrispondenti è in funzione dell’orientamento produttivo delle superfici. Dunque la diversificazione delle colture (minimo tre) viene adottata per seminativi, mentre il prato permanente vale per le superfici dichiarate tali nel 2014. Più esteso il campo di applicazione delle aree di interesse ecologico, dato che, escludendo le superfici a prato permanente, devono essere istituite sia per le colture annuali, sia per quelle permanenti, quali i vigneti, ovviamente se inseriti nel sistema dei pagamenti diretti. La casistica delle aree ad interesse ecologico prevista nella proposta di regolamento non è comunque esaustiva. Si rimanda infatti ad atti delegati con i quali la Commissione dovrebbe specificare meglio, ed anche aggiungere all’elenco, i tipi di aree di interesse ecologico che possono essere considerati ai fini del rispetto della percentuale prevista. Non è ovviamente un elemento marginale per valutare la gravosità dell’impegno. In ogni caso vale la disposizione per cui gli agricoltori che fanno agricoltura biologica sono automaticamente ammessi a beneficiare del greening.
Tornando alla struttura dei pagamenti diretti, una quota aggiuntiva, rappresentata dai pagamenti ai giovani agricoltori, sosterrebbe gli agricoltori che hanno meno di quarant’anni durante i primi cinque anni di vita del loro progetto e si tradurrebbe in un pagamento per ettaro per un numero massimo di ettari fissato in relazione alla dimensione media aziendale dello Stato membro. Sempre nell’ambito dei pagamenti diretti, verrebbe lasciata agli Stati membri la facoltà di riservare una quota della dotazione finanziaria disponibile al sostegno accoppiato, per un’ampia gamma di settori tra cui tuttavia compare l’uva da vino, e un’ulteriore quota agli agricoltori delle zone soggette a vincoli naturali specifici, che non dovrà comunque sostituire il corrispondente sostegno disponibile nell’ambito dello sviluppo rurale (vedi box a pagina ….).
Questi pagamenti saranno soggetti alla condizionalità.
In alternativa alla nuova architettura, per i piccoli agricoltori verrebbe prevista la possibilità di aderire un sistema semplificato, con pagamento forfetario a fronte del quale non ci sarebbe l’obbligo di rispettare il greening.
Il pagamento diretto potrà riguardare solo i produttori in attività, la cui definizione comunque è molto ampia, e ci sarà una limitazione progressiva dei pagamenti concessi ai grandi beneficiari, a partire dall’importo di 150 mila euro, detraendo però l’ammontare di salari e stipendi per tenere conto del numero di posti di lavoro creati e non considerando la quota del greening.
Nel primo anno di applicazione del regime di pagamento di base, potranno ricevere diritti all’aiuto (in numero pari a quello degli ettari ammissibili) gli agricoltori che nel 2011 hanno attivato almeno un diritto all’aiuto nell’ambito del regime di pagamento unico. In deroga a questa regola generale, ricevono diritti all’aiuto gli agricoltori che nello stesso anno, pur non avendo attivato diritti nel regime di pagamento unico, hanno prodotto esclusivamente ortofrutticoli e/o hanno coltivato esclusivamente la vite. La Commissione adotterà atti delegati su questa materia.
Le misure dello sviluppo rurale e il nuovo kit per la gestione dei rischi
La proposta legislativa sullo sviluppo rurale prevede un corposo elenco di misure finanziabili. A seguito dell’inserimento nei rispettivi Psr, gli agricoltori potrebbero beneficiare di un aiuto per l’investimento in immobilizzazioni materiali (con tassi di finanziamento più elevati per i giovani agricoltori, gli investimenti collettivi e i progetti integrati) e di un aiuto per aderire a regimi comunitari o nazionali di qualità dei prodotti agroalimentari o a regimi facoltativi di certificazione (l’aiuto è annuale e ha durata massima di cinque anni). Inoltre sarà disponibile un aiuto allo sviluppo, che include al suo interno diversi tipi di sostegno: quello per l’avviamento di imprese (che favorisce l’insediamento iniziale dei giovani agricoltori, la diversificazione dell’attività degli imprenditori agricoli in attività extra-agricole e lo sviluppo delle piccole aziende agricole), l’aiuto per le aziende extra-agricole nelle zone rurali, ma anche i pagamenti per i piccoli agricoltori che cedono in modo permanente la propria azienda ad un altro agricoltore.
Viene inoltre favorita la costituzione di associazioni di produttori con un sostegno, erogato per i primi cinque anni, calcolato in base alla produzione annuale commercializzata. Il fine dell’associazione, che deve rientrare nella definizione di Pmi, è l’adeguamento della produzione e dei prodotti dei soci alle esigenze del mercato, la commercializzazione in comune dei prodotti, la definizione di norme comuni in materia di informazione sulla produzione e altre attività quali lo sviluppo di competenze imprenditoriali e commerciali o la promozione o organizzazione di processi innovativi. Ci sono poi i pagamenti agro-climatico-ambientali, erogati annualmente per pratiche agricole che vanno al di là degli impegni obbligatori; i pagamenti per la conversione all’agricoltura biologica e il suo mantenimento, che, scorporati dai precedenti, acquistano maggiore visibilità all’interno dello sviluppo rurale; le indennità Natura 2000 e quelle connesse alla direttiva quadro sulle acque, per gli agricoltori che devono sottostare ai vincoli corrispondenti nelle zone interessate; le indennità a favore degli agricoltori che assumono impegni per il benessere degli animali nell’allevamento e quelle per gli agricoltori delle zone montane o di altre zone soggette a vincoli naturali o altri vincoli specifici. Finanziabili anche gli investimenti per ripristinare il potenziale produttivo danneggiato da calamità naturali e catastrofi e per introdurre misure di prevenzione.
Rispetto all’attuale, si nota un significativo rafforzamento della misura relativa alla cooperazione, che finanzierebbe una gamma molto più ampia di beneficiari e di forme di cooperazione tra più soggetti. Oltre allo sviluppo di nuovi prodotti, processi e tecnologie, tra i diversi ambiti di questa misura comparirebbe il sostegno ai progetti pilota, quello alla cooperazione tra piccoli operatori per organizzare processi di lavoro in comune e condividere impianti e risorse, e il sostegno alla cooperazione di filiera, sia orizzontale che verticale, nonché ad attività promozionali a raggio locale, per catalizzare lo sviluppo delle filiere corte e dei mercati locali. All’interno della cooperazione verrebbero favoriti anche approcci collettivi a progetti e pratiche ambientali, per produrre effetti più incisivi di quelli ottenibili da operatori slegati tra loro
Sicuramente inedito, all’interno dello sviluppo rurale, è poi il pacchetto di misure per la gestione dei rischi. E’ infatti previsto che tramite i Psr si possano finanziare l’assicurazione del raccolto, degli animali e delle piante, i fondi di mutualizzazione per le epizozie e le fitopatie e per le emergenze ambientali e uno strumento per la stabilizzazione del reddito rappresentato da un fondo di mutualizzazione destinato ad aiutare gli agricoltori che subiscono un drastico calo del reddito (inteso come la somma dei ricavi di vendita del prodotto, incluso qualsiasi tipo di sostegno pubblico, e detratti i costi dei fattori produttivi). Nel caso dell’assicurazione il contributo è erogato direttamente agli agricoltori, per il pagamento dei premi assicurativi, mentre per le misure che prevedono i fondi di mutualizzazione va agli stessi fondi, per il pagamento di compensazioni finanziarie agli agricoltori.
Sempre nell’ambito dello sviluppo rurale, gli agricoltori potranno trarre beneficio dal finanziamento dei servizi di consulenza aziendale e delle azioni per il trasferimento delle conoscenze e l’informazione (formazione professionale, corsi di formazione, seminari, scambi o visite interaziendali…), nonché dai finanziamenti per lo sviluppo dei servizi di base e delle infrastrutture nelle zone rurali. A completare il quadro c’è poi tutta la parte sull’approccio Leader e un pacchetto di misure per le aree forestali.
